Newsletter Transferkompakt Januar 2019
Thema: Veränderung erreichen durch Wirkungsorientierung.

Die traditionelle Steuerung in der öffentlichen Verwaltung erfolgt noch oft über die Zuteilung der zur Verfügung stehenden Ressourcen. Dieses Vorgehen läuft einer effizienten Arbeitsweise immer dann entgegen, wenn ein Nicht-Ausschöpfen des Budgets zu Kürzungen führt und die Ergebnisse der Arbeit unter Umständen nur wenig berücksichtigt werden (Bundeskanzleramt 2011, S. 11). Bei dem Prinzip des zielorientierten Verwaltungshandelns hingegen steht nicht die Leistungsstellung an sich im Zentrum der Planung, sondern das Ergebnis, welches mit der Arbeit erreicht wird (KGSt). Um die Arbeit effektiv zu planen und die Zielgruppen so gut wie möglich zu erreichen, findet die zielorientierte Steuerung und die Orientierung an Wirkungszielen in vielen Organisationen und Projekten immer mehr Beachtung. Die Schritte dieses Steuerungsansatzes lassen sich auch im datenbasierten kommunalen Bildungsmanagement (DKBM) sehr gut in den Steuerungskreislauf und somit in die alltägliche und oftmals bereits etablierte Arbeit integrieren, wie unser Praxis-Exkurs nach Österreich zeigt.

Was bedeutet Wirkung eigentlich?

Neben der effektiven Steuerung kann durch die Arbeit mit Wirkungszielen auch häufig ein Nachweis über den Nutzen der Arbeit erbracht werden, was besonders im Rahmen der Legitimierung der Tätigkeit und für das Erhalten von Projektgeldern von Interesse ist (PHINEO gAG 2017, S. 1, 7). Bei der Betrachtung von Wirkungszielen steht die Wirkung der Leistung im Mittelpunkt. Laut PHINEO sind Wirkungen „Veränderungen, die mit der Arbeit in einem bestimmten Themengebiet bei Ihren Zielgruppen, deren Lebensumfeld oder der Gesellschaft erreicht werden“ (PHINEO gAG 2017, S. 5).

Neben dem Begriff Wirkung sind die Begriffe „Output“, „Outcome“ und „Impact“ im Rahmen der Wirkungsplanung von Relevanz.

  • Output: Unter Output versteht man im Kontext der Wirkungsorientierung Leistungen, welche erbracht werden, um das Ziel zu erreichen. Das reine Erbringen dieser Leistungen wird noch nicht als Wirkung bezeichnet.
  • Outcome: Als Outcome werden tatsächlich eingetretene Veränderungen, also Wirkungen, bei der Zielgruppe oder in den Gegebenheiten bezeichnet.
  • Impact: Als Impact versteht man Veränderungen, die auf gesellschaftlicher Ebene eintreten.

(Stiftung Mercator Schweiz, S. 2; PHINEO gAG 2017, S. 5)

Abbildung 1: Wirkungstreppe (PHINEO gAG 2017, S. 5)

Ein Beispiel für die grafische Darstellung der verschiedenen Ebenen wurde von der PHINEO gAG entwickelt und zeigt im Rahmen einer aufeinander aufbauenden Wirkungstreppe gut die Abgrenzung der verschiedenen Begrifflichkeiten der Wirkungsorientierung. Die Wirkungstreppe kann unterstützend als Instrument zur Erstellung einer wirkungsorientierten Planung genutzt und auch für die im folgenden benannten weiteren Arbeitsschritte immer wieder eingesetzt werden.

Wirkung planen, analysieren und verbessern

Die PHINEO gAG unterteilt die Planung und Strukturierung der Arbeit im Hinblick auf die wirkungsorientierte Steuerung in drei Arbeitsschritte: Im ersten Schritt wird die Arbeit auf die gewünschte Wirkung geplant, im zweiten Schritt werden die gesteckten Ziele im Verlauf der Arbeit daraufhin überprüft, ob die Maßnahmen des Projektes ausreichen, um die Ziele zu erfüllen. Im dritten und letzten Schritt wird dann zum Ende der durchgeführten Leistungen überprüft, in wieweit das Ziel erreicht wurde oder ob Maßnahmen angepasst werden müssen (PHINEO gAG 2017, S. 6).  

Schritt 1: Wirkung planen

Der erste Schritt umfasst die Durchführung einer Bedarfs- und Umfeldanalyse. Die Analyse sollte sowohl Informationen zu den Bedarfen der Zielgruppe und dem Projektumfeld als auch zu weiteren offenen Fragen beinhalten, zum Beispiel welche Angebote zu dem Thema bereits durchgeführt werden und wo noch Lücken bestehen. Zudem sollte die Analyse die relevanten Stakeholder identifizieren, die sich nach dem Thema und der Zielgruppe richten (PHINEO gAG 2017, S. 12 ff). Innerhalb der Strukturen des DKBM wären das beispielsweise die Verwaltungsspitze, die Politik, die Mitarbeitenden in anderen Fachbereichen und Fachdiensten sowie externe Akteure wie Mitarbeiter/-innen aus Stiftungen, Institutionen des Lernens (Schulen, Kitas, Volkshochschulen), aber auch die Bürger/-innen der Kommune.

Auf der Grundlage der Analyse können dann Wirkungsziele formuliert werden. Bei der Formulierung der Ziele sind Antworten auf die Frage nach der Zielgruppe, der gewünschten Wirkung bei der Zielgruppe und den Zielen auf gesellschaftlicher Ebene hilfreich. Zudem kann es helfen, sich an den SMART-Kriterien zu orientieren (PHINEO gAG 2017, S. 29 f).    

Spezifisch Wirkungsziele müssen klar und eindeutig sein. Es ist daher wichtig, diese so präzise und verständlich wie möglich zu formulieren, sodass sie auch von Dritten verstanden werden können. Hilfreiche Fragen sind: Was genau soll erreicht werden? Welche Eigenschaften werden angestrebt? Wo soll das Ziel erreicht werden? Wer ist beteiligt?

Messbar Wirkungsziele müssen „messbar“ sein, das bedeutet, dass anhand von festgelegten Kriterien (Indikatoren) festgestellt werden kann, ob die Wirkung eingetreten ist oder nicht. Hilfreiche Fragen sind: Woran kann die Zielerreichung gemessen werden? Wie viel genau? Wann weiß ich, dass ich das Ziel erreicht habe?

Akzeptiert Wirkungsziele müssen von den Beteiligten akzeptiert werden. Das bedeutet, dass ein gemeinsames Verständnis über die Wirkungsziele besteht und dass diese von allen Beteiligten mitgetragen werden. Hilfreiche Fragen sind: Wird das Ziel von den Beteiligten akzeptiert? Ist es aktiv durch das Projekt erreichbar?

Realistisch Es muss möglich sein, die Wirkungsziele tatsächlich zu erreichen. Das bedeutet nicht zwingend, dass diese auch in jedem Fall erreicht werden müssen, aber es sollte zumindest im Bereich des Möglichen liegen. Hilfreiche Fragen sind: Ist das gewünschte Ziel im Rahmen des Projektes erreichbar? Ist es machbar?

Terminierbar Einen festen Zeitpunkt der Zielerreichung zu definieren ist in vielen Fällen schwierig. Zumindest aber sollte dem Wirkungsziel ein Zeitrahmen zugeordnet werden. Denn ob die Wirkung während des Projektes oder erst viel später eintreten kann, macht zum Beispiel in der Wirkungsanalyse einen wichtigen Unterschied. Ein Zeitrahmen bietet hier Orientierung. Hilfreiche Fragen sind: Bis wann soll das Ziel erreicht werden? In welchem Zeitrahmen soll das Ziel erreicht werden? Ist das Ziel innerhalb der Projektlaufzeit erreichbar?

(vgl. PHINEO gAG 2017, S. 30)

Schritte 2 und 3: Wirkung analysieren und verbessern

Nachdem die Ziele gesetzt wurden, sollten, damit diese auch überprüfbar sind, Indikatoren zur Messung der Wirkung entwickelt werden. Erfasst werden sollten alle Ebenen der Wirkungstreppe, also die Outputs (tatsächlich erbrachte Leistungen), die Outcomes (Veränderungen auf Ebene der Zielgruppe) und die eventuell eingetretenen Impacts (Veränderungen auf Ebene der Gesellschaft). Dabei kann es hilfreich sein, im Rahmen eines kontinuierlichen Bildungsmonitorings Daten über die durchgeführten und genutzten Leistungen und Angebote zu sammeln. Eine anschließende umfassendere Evaluation eignet sich, um Ergebnisse zu beschreiben und Schlussfolgerungen zu ziehen (PHINEO gAG 2017, S. 48 f).

Beachtet werden muss bei der Aufstellung der Ziele und Indikatoren auch immer die Zielgruppe, die tatsächlich erreicht werden kann. Vorhaben der Verwaltung richten sich oftmals mit einem eher strategischen Vorhaben an Multiplikatoren, welche dann durch operative Maßnahmen die endgültige Zielgruppe erreichen. Sowohl die Ergebnisse des Bildungsmonitorings als auch die Ergebnisse der Evaluation sollten genutzt werden, um daraus zu lernen. So können die Maßnahmen und auch die Ziele zum Ende, aber auch bereits während der Durchführung angepasst werden und darüber eine Steigerung der Qualität erfolgen (PHINEO gAG 2017, S. 101 ff).    

Vorteile der wirkungsorientierten Steuerung:

  • Transparenz und Information: Die Bürgerinnen und Bürger bekommen Transparenz über die Arbeit der Verwaltung und der Politik sowie Informationen über die Verantwortlichkeiten der Verwaltungsspitze, was das Vertrauen in die Institution stärkt.
  • Übersicht über Angebote: Die Verwaltung kann darstellen, welche Leistungen sie den Bürgerinnen und Bürgern, den Interessenvertretungen, den Politikerinnen und Politikern sowie anderen Stakeholdern gegenüber erbringt.
  • Effektivität und Effizienz: Durch die Festlegung der Wirkungsziele wird für alle Mitarbeiter/-innen der Verwaltung transparent, welche Ziele sie erreichen sollen. Dies ermöglicht der Verwaltung noch stärker, Prozesse und Leistungen auf die gesellschaftlichen Prioritäten auszurichten und effektiv und effizient zu arbeiten.
  • Ergebnis im Blick: Die Außenorientierung der Verwaltung wird verstärkt, das Ergebnis des Handelns steht im Vordergrund.
  • Verantwortlichkeit: Die Ergebnisverantwortung der Führungskräfte der Verwaltung wird gefördert.
  • Steuerung: Die Voraussetzung für eine ganzheitliche Steuerung der Verwaltung wird geschaffen. (Bundeskanzleramt 2011, S. 14)

Exkurs
Wirkungsorientierte Verwaltungsführung in Österreich.

Im Jahr 2013 wurde in Österreich mit der Wirkungsorientierung einer der umfangreichsten Veränderungs- und Innovationsprozesse auf Bundesebene implementiert. Die Leitprinzipien der Wirkungsorientierung führten zu einem Wandel der Steuerungskultur in Politik und Verwaltung: weg von der Ressourcensteuerung hin zu einer verstärkten Orientierung an den zu erzielenden Ergebnissen.

Die Reform umfasste sämtliche Bundesministerien und Dienststellen. In der wirkungsorientierten Verwaltung bilden nun nicht mehr die zur Verfügung stehenden Ressourcen, sondern die angestrebten Wirkungen in der Gesellschaft und die hierfür erforderlichen Leistungen den Ausrichtungsmaßstab des Verwaltungshandelns. Grundgedanke dabei ist, dass die Wirkung letztendlich das Ziel staatlichen Handelns ist und nicht nur das bloße Tätigwerden der Verwaltung. Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung hat damit das Ziel einer effektiven und effizienten öffentlichen Verwaltung (Bundeskanzleramt 2011, S. 11).

Österreichisches Wirkungsmodell

Das österreichische Modell der wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung ist in Abbildung 1 vereinfacht dargestellt. Ausgangspunkt ist dort immer ein von der Politik festgelegter, zukünftig zu erreichender Zustand in der Gesellschaft, welcher sich auf eine Wirkung (1) staatlichen Handelns bezieht. Daraufhin erteilt die Politik der Verwaltung Vorgaben in Form von Wirkungszielen (2). Anschließend liegt es an der Verwaltung, die von der Politik vorgegebenen Wirkungsziele durch Maßnahmen/Output (3) umzusetzen. Die Verknüpfung von Wirkungen und Maßnahmen erfolgt dabei auf der Basis identifizierter Ursache-Wirkungsbeziehungen. Diese Kausalzusammenhänge sind nicht immer eindeutig und werden zusätzlich von anderen Einflüssen (4) wie etwa Veränderungen im Umfeld oder Wirkungen anderer Maßnahmen mitbestimmt. Vor der Maßnahmenumsetzung werden die erforderlichen Ressourcen/Input (5) ermittelt und bereitgestellt. Zu den Ressourcen zählen neben den finanziellen Mitteln beispielsweise auch die Qualifikation der Mitarbeiter/-innen, Personal, Sachmittel, Information und Infrastruktur. Anschließend folgt der Prozess der Leistungserstellung (6), in dem sämtliche Prozessfaktoren sowie alle Verwaltungstätigkeiten, mittels derer Input (5) in Output (3) umgewandelt werden (Bundeskanzleramt 2011, S. 11, 12).

Abbildung 1: Wirkungsmodell Österreich (Bundeskanzleramt 2011, S. 12)

Als Maßstäbe einer wirkungsorientierten Verwaltung gelten in Österreich Effektivität und Effizienz: „Effektivität (7) bedeutet ‚die richtigen Dinge tun‘ und gibt Auskunft über den Grad der Zielerreichung. Effektivität liegt dann vor, wenn vorgegebene Wirkungen mit den festgelegten Maßnahmen erreicht werden. Effizienz (8) hingegen bedeutet ‚die Dinge richtig tun‘ und beschreibt das Verhältnis von Output zu Input. Effizienz ist dann erreicht, wenn vorgegebene Wirkungen mit dem kleinstmöglichen Ressourceneinsatz erzielt werden.“ (Bundeskanzleramt 2011, S. 12)

Steuerungskreislauf als Grundlage

Dem Wirkungsmodell liegt ein Steuerungskreislauf (siehe Abbildung 2) zugrunde, der zusätzlich noch das Themenfeld Evaluation beinhaltet und damit den Kreis zur weiteren Strategiefindung schließt.

Abbildung 2: Der wirkungsorientierte Steuerungskreislauf (Bundeskanzleramt 2011, S. 17)

Der wesentliche Nutzen entsteht durch die Umsetzung der Ziele (5) und durch eine in regelmäßigen Abständen durchgeführte Beurteilung der Maßnahmen (6). Dadurch können Abweichungen frühzeitig erkannt und Gegenmaßnahmen ergriffen werden. Die Beurteilung der Leistungen alleine gibt noch keine Information darüber, ob die Wirkungsziele erreicht wurden. Hierzu ist eine Evaluierung der Wirkungen (7) erforderlich. Die Schlussfolgerungen aus der Evaluation der Wirkungen zeigen Optimierungspotenziale zur Steigerung der Effektivität und der Effizienz der öffentlichen Leistungserbringung auf. Die Evaluierungsergebnisse finden Eingang in die künftige Strategie (1). Somit schließt sich der Kreislauf (Bundeskanzleramt 2011, S. 17, 18).