Newsletter Transferkompakt Juli 2020
Thema: Eine kurze Geschichte des Bildungsmonitorings (Teil II).

Im ersten Teil des Beitrages haben wir die Entwicklung der Bildungsberichterstattung betrachtet und festgestellt, dass wichtige Impulse in den 1980er Jahren von internationaler Ebene ausgegangen sind. Dies gilt sowohl bezüglich der ersten Promotoren (USA) als auch der Berichte, die als wichtige Katalysatoren der Gesamtentwicklung betrachtet werden können (Education at Glance, PISA). Bundesweit und auch mit spezifischem Blick auf Niedersachsen ist in den folgenden Dekaden ein deutlicher Anstieg des Outputs im Bildungsmonitoring zu beobachten. Das Engagement des Bundes und der Länder, die Entwicklungen nachhaltig zu fördern, sind beträchtlich - nicht zuletzt erkennbar an der mehr oder weniger durchgängigen Förderung durch die Programme "Lernen vor Ort" und der Fortsetzung bzw. Weiterentwicklung in der Transferinitiative. In diesem zweiten Teil des Recherche- und Überblickartikels zur Bildungsberichterstattung wird dargestellt, inwiefern sich die Konzeptionen und die Theorien, die hinter diesen Entwicklungen stehen, verändert haben.

Teil II: Qualitative Aspekte der Bildungsberichterstattung

Im Fokus dieses Beitrages steht die Frage, wie die tatsächlichen Entwicklungen in den Kommunen im Einklang mit den wissenschaftlich-theoretischen Prämissen und Vorgaben stehen. Eingangs muss daher zunächst betont werden, dass es keine allgemeingültige Definition bzw. ein einheitliches Verständnis von einem Bildungsbericht in dieser Form gibt. Vielmehr existieren durchaus konkurrierende Ansätze indikatorengestützter Bildungsberichterstattung, die in der jeweiligen Ausprägung nebeneinander Bestand haben¹. Döbert et al. (2003) identifizieren auf der Ebene des nationalen Berichtswesens zwei übergeordnete Typen, die bildungsstatistisch fundierten und die inspektionsbasierten Berichte: „Während bildungsstatistisch fundierte Bildungsberichte eher geeignet erscheinen, das Bildungssystem mit seinen gesamtgesellschaftlichen Kontexten und Leistungen (Makroebene) zu reflektieren, sind inspektionsbasierte Bildungsberichte eher in der Lage, über ... [spezifische Themen] ... (Mikroebene) zu berichten“ (Döbert et al., 2003, S. 31)². 

Der ideale fortgeschriebene Bildungsbericht verknüpft diese Ebenen, prüft Maßnahmen und Veränderungen auf der Makroebene und ermöglicht damit Aussagen über das Wirken auf gesellschaftlicher Ebene. Gleichzeitig werden individuelle Effekte abgebildet, um die Wirkung von konkreten Maßnahmen und Projekten beziffern zu können und damit auch den Nutzen für die Bürger/-innen der Kommune - in der kommunalen Praxis ein Ideal, das nicht zuletzt aufgrund der Datenverfügbarkeit und der unbeantworteten Frage von Aufwand und Nutzen, unerreicht ist. Der typische kommunale Bildungsbericht verbleibt auf der Makroebene: „Ein kommunaler Bildungsbericht ist – Bestandteil und zugleich wichtigstes Produkt des Bildungsmonitorings – eine bildungsbereichsübergreifende, indikatorengestützte, problemorientierte und auf Entwicklungen im Zeitverlauf angelegte (Gesamt-)Darstellung über die Situation von Bildung auf kommunaler Ebene und in den einzelnen Gemeinden bzw. Stadtteilen“ (Projektträger im Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt 2011, S.7).

Von steuerungsrelevanten Informationen zu konkreter Steuerung

Mit Hilfe der Indikatoren bzw. Indikatorensets verlässt die Bildungsberichterstattung die rein deskriptive Ebene. Die zielgerichtete Zusammenführung der statistischen Daten ermöglicht es Zustände abzubilden, die wiederum herangezogen werden, um Handlungsfelder identifizieren zu können und eine datengestützte Gestaltung von Bildungslandschaften umzusetzen. Bildungsmonitoring hat demzufolge den Anspruch eines sehr hohen Anwendungsbezugs. Inwiefern kommunales Berichtswesen im Einzelnen diese Steuerungsrelevanz erreicht, kann und soll hier nicht beantwortet werden. Allerdings wird bei Betrachtung der Konzeption deutlich, dass Daten und Berichtswesen alleine kaum Wirkung entfalten können. Bildungsberichtswesen soll neutral berichten. Umso bedeutender ist die Frage, die es vor Ort zu beantworten und von Beginn an zu beachten gilt, wie aus steuerungsrelevanten Informationen konkrete Steuerung entstehen kann. Die Erfahrung zeigt, dass dies in der Praxis zu den größten Herausforderung gehört.

Bei der Betrachtung internationaler Bildungsberichte stellen Döbert et al. einen deutlichen Anstieg der Anzahl an Indikatoren im Verlauf der Zeit fest. Die Datenverfügbarkeit verbessert sich und die Akzeptanz von Bildungsmonitoring nimmt zu. Bildungsberichtswesen befindet sich in einem stetigen Wandel, der gerade zur Anfangszeit mit einer Expansion der Indikatoren einhergeht. Bei der Betrachtung des OECD Berichtswesens wird ein Anstieg von 36 Indikatoren im Jahr 1992 auf 47 Indikatoren im Jahr 1995 beobachtet3. Im Rahmen des EU-Berichtswesens zeigen sich vergleichbare Tendenzen (von 120 Indikatoren (1996) zu 145 (2002)) (vgl. Döbert & Weißhaupt 2003, S. 11-14). Damit einhergehend können steigende Umfänge der Publikationen festgehalten werden.

Umsetzung in Niedersachsen

Ein Blick auf die Datenbasis der uns bekannten niedersächsischen Publikationen im Zeitverlauf macht deutlich, dass sich das kommunale Berichtswesen in Niedersachsen ebenfalls in einem stetigen Wandel befindet (vgl. Abb. 1). Zunächst kommt es bezüglich der Umfänge zu einer mehr oder weniger analogen Entwicklung wie für den betrachteten Zeitraum auf internationaler Ebene. Dann zeigt sich allerdings ein Trend, der zunächst überraschend erscheint, denn der Umfang nimmt bei der Betrachtung des Zeitraumes 2016 bis 2019 deutlich erkennbar und kontinuierlich ab (um ca. 25 Prozent im Vergleich zum Zeitraum 2012 bis 2015).

Abb. 1: Seitenumfang niedersächsischer Publikationen im Zeitverlauf (Quelle: Eigene Erhebung).

Entwicklung hin zu kompakteren Formaten

Die Tendenz zu kürzeren, kompakteren Formaten und themen- und akteursbezogenen Analysen war in den vergangenen Jahren bereits zu beobachten, der „große“ standardisierte Bildungsbericht scheinbar zunehmend auf dem Rückzug. Die Beispiele dieser neuen Formate sind aufgrund des Interesses entsprechend vielzitiert. Allen voran ist hier sicher der Faktencheck Bildung 2014 aus dem Kreis Lippe in Nordrhein-Westfalen zu nennen, der auch in Niedersachsen mehrfach adaptiert wurde (vgl. Aus der Praxis „Bildungsmonitoring sichtbar machen“). Doch woher kommen diese Strömungen und wieso setzen sich besagte Formate in Kommunen zunehmend durch? Hierzu betrachten wir im Folgenden einige Erklärungsansätze:

  • Zunehmende Ausdifferenzierung des Berichtswesens: Der Blick einzig auf den Umfang, d.h. die Anzahl der publizierten Seiten, kann täuschen. Kompakte Berichte, thematische Analysen und vollumfängliche Bildungsberichte ergänzen sich vielmehr. Dies führt dazu, dass die Umfänge der einzelnen Publikationen sinken, obwohl es insgesamt zu einer funktionellen Ausdifferenzierung des Berichtwesens gekommen ist. Die kommunale Begleitung zeigt, dass der Aufwand für umfassende Berichte in kleinen Zeitabständen als zu groß wahrgenommen wird. Zudem erscheint es sinnvoll, die Zeiträume der Betrachtung so zu setzen, dass sich Entwicklungen erkennbar im Bericht niederschlagen können. Mithilfe der kompakten Berichte werden zentrale Kennzahlen mit vergleichsweise geringem Aufwand dennoch stetig aufbereitet und transparent gemacht.  
  • Besseres Kosten-Nutzen-Verhältnis: Ein Bildungsbericht, der sowohl formale als auch informelle Bildung vor dem Hintergrund des Lebenslangen Lernens betrachtet, erfordert personelle und finanzielle Ressourcen. Werden Layout oder Ähnliches extern vergeben, kommen zusätzliche Kosten hinzu. Findet im Nachgang keine sinnvolle Diskussion und Verwertung der Daten, im Sinne der Gestaltung der Bildungslandschaft, statt, verliert der Bildungsbericht seinen Anwendungsbezug und damit einen großen Teil seines Nutzens. Bei kompakten Berichten ist der Aufwand weitaus geringer, bei thematischen Analysen hingegen ist der Anwendungsbezug besonders ausgeprägt, sodass beide Formate an Bedeutung gewinnen.
  • Gezieltere Kommunikation durch höhere Zielgruppenorientierung: Ein Thema, das im Verlauf der kommunalen Entwicklungen im Bereich des DKBM zunehmend relevant geworden ist, sind kommunikative Aspekte des Bildungsmonitorings. Die Frage lautet: Wie müssen Daten präsentiert und eingebettet werden, um Personen schnell in die Lage zu versetzen, sich fundierte Meinungen zu bilden und in den Diskurs zu treten? Hier trifft die wissenschaftliche Perspektive auf die kommunale Realität. Das Mittel der Reduktion ist in der Praxis von hoher Bedeutung. Vertiefte Kenntnisse der Datensätze liegen in der Regel nur bei Einzelpersonen vor, die in der Verwaltung als Multiplikatoren fungieren - auch gegenüber Entscheider/-innen, die nicht über die Ressourcen verfügen, sich in die Tiefe der einzelnen Handlungsfelder einzuarbeiten, insbesondere bei der Anzahl an relevanten Akteuren beim Querschnittsthema Bildung. Diese „Vorarbeiten“ müssen für Entscheidungsprozesse vorgelagert stattfinden und werden daher vermehrt in Publikationen integriert4.  Das Formulieren von Handlungsfeldern, Standpunkten, Maßnahmen etc. ist von großer Bedeutung, um Diskurs in der Kommune zu initiieren. Ein neutrales, rein deskriptives Berichtswesen kann diese Funktionen nur bedingt erfüllen, da die Ressourcen in der Praxis begrenzt sind.
  • Vereinbarkeit von Theorie und Praxis: Die wissenschaftliche Theorie, ihr Anspruch und die Realität von öffentlicher Verwaltung sind nicht zu einhundert Prozent kompatibel. In der Praxis hat sich daher das Bildungsmonitoring bzw. die Bildungsberichterstattung sukzessive von der reinen Lehre emanzipiert. Das betrifft den Anspruch an Datensätze und zulässige Interpretation, Konzeptionen von Monitoring, die einen klaren Fokus auf Einzelaspekte im Lebenslangen Lernen setzen und ähnliches. Dies führt zu verschiedenen Ausprägungen des Bildungsmonitorings und des DKBM im Allgemeinen und ist begründet in begrenzten Ressourcen, vor allem aber auch im Schutz des Bildungsmonitorings allgemein, um es mit einem möglichst hohen Anspruch dennoch alltagstauglich umsetzen zu können.

Fazit

Anspruch und Realität eines kommunalen Bildungsmonitorings wandelten sich im Laufe der Zeit zugunsten einer praxisorientierten Umsetzung. Wir können beobachten, dass sich sowohl die Umfänge der Berichte selbst, als auch die darin abgebildeten Inhalte stärker und stärker einer Lebensrealität der Akteure in kommunalen Bildungslandschaften annähern. Dies ist dem Erfolg der vergangenen Entwicklungen ebenso zuzuschreiben, wie dem unermüdlichen Engagement der immer wieder neu hinzukommenden Fachkräfte im Bildungsmonitoring und einem stetigen Austausch und interkommunalen Transfer der bisherigen Praxiserfahrungen.

Im kommenden Newsletter erwartet Sie ein detaillierter Blick auf die Bildungsberichterstattung in niedersächsischen Kommunen. Alle aktuellen und potenziellen Mitglieder der Arbeitsgruppe Bildungsmonitoring des DKBM-Netzwerkes Niedersachsen sind herzlich eingeladen, ihre Ergebnisse und Einschätzungen hierzu im Rahmen des Online-Forums einzubringen.

Autor: Til Farke, Transferagentur Niedersachsen (bis 30.06.2020)

Fußnoten und Quellen:

  • ¹ Döbert, Hans, Eckhard Klieme, Matthias Rürup und Heinz-Elmar Tenorth (2003): Bildungsberichterstattung für Deutschland: Konzeption. Frankfurt, Main: DIPF.
  • ² Ziel sollte es sein die Ebenen zu verknüpfen, um Maßnahmen auf Makroebene mit Wirkungen auf Mikroebene in möglichst kausale Zusammenhänge zu bringen. Ob dieser theoretische Anspruch im Einklang mit vorhandenen Ressourcen auf kommunaler Ebene steht darf kritisch gesehen werden.
  • ³ Im Jahr 2002 betrug die Anzahl der Indikatoren „nur“ noch 34, diese Entwicklung hängt auch mit der Neuausrichtung des Berichtssystems im Rahmen der PISA-Studie zusammen.
  • 4 Eine Überprüfung des Verhältnisses von Text (genauer: von Interpretationen) zu Daten in den Publikationen wäre hierfür interessant gewesen, übersteigt aber die Möglichkeiten im Rahmen dieses Beitrages.