Newsletter Transferkompakt September 2020
Thema: Integrationsmanagement in städtischen und ländlichen Kommunen.

Der „lange Sommer der Migration“ 2015/2016 stellte Kommunen in ganz Deutschland vor Herausforderungen. Doch wie strategisch reagierten städtische und ländliche Kommunen auf diese und wie nachhaltig sind die aufgebauten Strukturen? Dieser Artikel stellt die neueste Studie zu diesem Thema und kommunale Einflussfaktoren für ein erfolgreiches Integrationsmanagement vor. Eine von der Robert-Bosch-Stiftung geförderte Studie analysierte in einer qualitativen Untersuchung das Integrationsmanagement in 23 kreisfreie Städte, 24 Landkreise und 45 kreisangehörige Kommunen. Zentrale Erkenntnis der Studie: die Urbanität einer Kommune spielt eine untergeordnete Rolle. Wichtiger seien das persönliches Engagement von Schlüsselpersonen sowie lokale Narrative über Integration (Schammann et al.,  2020, S. 9). Die Studie geht zudem auf die Rolle von externer Kooperation und Koordination ein und liefert Empfehlungen für Kommunen, Länder und Bund.

Methodik und Definitionen

Die Studie untersucht das kommunale Integrationsmanagement der Verwaltungen mithilfe einer umfassenden Dokumentensammlung sowie 182 Telefoninterviews mit Verwaltungsmitarbeitenden und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Aus Niedersachsen wurden die Landkreise Lüchow-Dannenberg und Vechta, inklusive der kreisangehörigen Gemeinden Elbtalaue, Goldenstedt, Steinfeld, sowie die Städte Braunschweig und Emden analysiert. Betrachtet wurden die strategische Reaktion der Kommunen auf Zuwanderung, die Nachhaltigkeit der Strukturen, der interkommunale Austausch sowie die Beziehungen zu höheren politischen Ebenen (Schammann et al., 2020, S. 6).

Unter Migrationsmanagement wird die verwaltungsseitig geprägte, strategische Steuerung von Migration und Vielfalt verstanden, die die vielfältige Bedürfnisse von Ansprüchen und Organisationen zusammenführt (Schammann et al., 2020, S. 23/Transferagentur Niedersachen 2015). Als Kommunen wurden im Rahmen der Städte kreisangehörige Städte, Gemeinden und Gemeindeverbände als auch Landkreise und kreisfreie Städte definiert (Schammann et al., 2020, S. 12).

Typisierung des kommunalen Integrationsmanagements

Bereits vor den verstärkten Migrationsbewegungen 2015/2016 hatten fast alle befragten Kommunen Erfahrungen mit Migration gesammelt. Allerdings wirkte die erhöhte Zuwanderung 2015 als Beschleuniger für organisatorische und strategische Veränderungen, was 68% der untersuchten Kommunen bestätigt haben (Schammann et al., 2020, S. 6). Das Forscherteam kategorisierte die verwaltungsseitige Reaktion auf die Zuwanderungsströme und aufgebauten Strukturen in sieben verschiedene Typen. Es wurde analysiert ob eine formale und organisatorische Zuständigkeit für das Integrationsmanagement geschaffen wurde (Formalisierungsgrad), auf wie viele (in)formelle Stellen und Personen diese Aufgaben verteilt wurden (Zentralisierungsgrad und Personenabhängigkeit) und ob diese hauptsächlich oder überwiegend zu Migration und Integration arbeiten (Professionalisierungsgrad) (Schammann et al., 2020, S. 24).

Anhand des Formalisierungsgrads wurden zwei Cluster gebildet:

a)       Informelles Migrationsmanagement: Der Formalisierungsgrad bei diesen Typen ist bei allen Typen niedrig, der Zentralisierungsgrad. Dies kann gerade bei kleineren, kreisangehörigen Kommunen effektiv und ressourcenschonend sein, um flexibel auf schwankende Zuwanderungsströme zu reagieren (Schammann et al., 2020, S.7, S. 24-27). 

Zugehörige Typen:

  • Typ 1 Agenten ohne Steuerungsanspruch: Fokus auf Pflichtaufgaben

  • Typ 2 Bürgermeister als Integrationsmanager: Integration wird „Chefsache“

  • Typ 3 Outsourcing: externe professionelle Akteure werden beauftragt

  • Typ 4 Freiwillige Engagierte als Integrationsmanager: Outsourcing an Ehrenamtliche

b)      Formelles Migrationsmanagement: Durch den hohen Formalisierungsgrad der aufgebauten Strukturen sind diese am nachhaltigsten in die kommunale Verwaltung verankert.

  • Typ 5 Professionelle Integrationsmanager als Einzelkämpfer: personell zugewiesene Zuständigkeit
  • Typ 6 Mainstreaming: Integration als Querschnittsthema
  • Typ 7 One-Stop Shop: integrationsrelevanten Aufgabenbereiche werden in einer Organisationseinheit zusammengefasst

Der Zentralisierungsgrad, die Personenabhängigkeit und der Professionalisierungsgrad variiert über alle Typen hinweg. In der kommunalen Praxis sind die definierten Typen als Mischformen erkennbar, so sind informelle Elemente in fast allen Kommunen nachweisbar. In kleineren kreisangehörigen Kommunen, die sehr ländlich sind, werden diese jedoch, anders als in städtischeren Kommunen, kaum von institutionalisierten Strukturen flankiert (Schammann et al., 2020, S.7, S. 25).

Zentrale Befunde und Empfehlungen

Neben der Entwicklung der definierten Typen wurden in den Interviews zentrale Herausforderungen und Hemmnis- und Erfolgsfaktoren deutlich, die die Kommunen zu bewältigen haben, um ein Integrationsmanagement zu etablieren. Der institutionelle Rahmen (rechtliche Spielräume) sowie strukturelle Bedingungen (sozioökonomischer Lage, Einwohnerzahl oder Ausländeranteil) sind Faktoren, die die Rahmenbedingungen vor Ort entscheidend definieren. Schlechte Ausgangsbedingungen können aber wesentlich durch „transformierende“ Faktoren verbessert werden. Dies sind zum einen „Frames“ und lokale Narrative, das heißt lokal geteilte „Erzählungen“ über Integration, sowie Schlüsselakteure, die die Rahmenbedingungen in ihrem Sinne ausgestalten (Schammann et al., 2020, S. 13-14). Dadurch, dass die Kommunen bereits seit vielen Jahren Erfahrungen mit Integration haben, wächst auch ihr Selbstbewusstsein in diesem Bereich und sie fordern verstärkt Einflussmöglichkeiten gegenüber Land und Bund ein. Denn die aufgebauten Strukturen können vielerorts ohne finanzielle Unterstützung der höheren politischen Ebenen nicht aufrechterhalten werden, was die Frage aufwirft, ob Integration weiterhin eine freiwillige kommunale Aufgabe bleiben sollte. Außerdem werden seitens der Kommunen klare Zuständigkeiten und ein gesetzlicher Rahmen eingefordert, die Verantwortung für Integration stärker auf kommunaler Ebene zu verankern (Schammann et al., 2020, S. 7-8).

Neben der Zusammenarbeit mit höheren Ebenen untersuchte die Studie die intra- und interkommunale Zusammenarbeit. Die Mehrheit der Kommunen gab an, dass Austauschformate bereits bestünden, gleichzeitig sei der Austausch eher anlassbezogenen und ohne strukturierten Rahmen. Regelhaft bestehende Austauschformate sowie Wissensmanagement zwischen und innerhalb Kommunen könnten zukünftig ein nachhaltiger Weg sein, um auf Zuwanderungsbewegungen zwischen Kommunen bedarfsgerecht zu reagieren (Schammann et al., 2020, S. 7-8).

Um ihre Integrationsmaßnahmen zu koordinieren und in einen strategischen Rahmen einzubetten, nutzen rund ein Drittel der untersuchten Kommunen Integrationskonzepte, die teilweise bereits vor 2015 bestanden und weiterentwickelt wurden. Idealerweise entstünden diese in einem partizipativen Prozess, der viele Akteure in der Kommune miteinbindet (Schammann et al., 2020, S. 9).

Exkurs: Bildungszugänge junger Neuzugewanderter

Die zentralen Erkenntnisse aus der Studie von Schammann et al. werden durch weitere Forschungsergebnisse bestätigt. In einer Publikation des Forschungsprojektes „Bildungslücken schließen! Ein Vergleich der Bildungszugänge junger Neuzugewanderter in der Europäischen Union“ zeigen Rother/Morris-Lange auf, dass der Bildungszugang für Geflüchteten oft das Resultat eines lokalen Aushandlungsprozesses ist, der maßgeblich von dem Engagement Einzelner abhängig sei (Rother, Morris-Lange, 2020, S. 32). Auch sie identifizieren gesetzliche Rahmenbedingungen als konstituierenden Faktor für das Integrationsmanagement einer Kommune, zeigen aber auf, dass diese höchst unterschiedlich ausgelegt werden. Sie empfehlen Kommunen für ein integriertes Bildungs- und Integrationsmanagements insbesondere eine enge Betreuung der Geflüchteten sicherzustellen sowie bestehende Angebote besser miteinander zu vernetzen, um die Transparenz über Bildungsangebote für Geflüchtete zu erhöhen (Rother, Morris-Lange, 2020, S. 31).

Fazit: kommunale Einflussfaktoren für erfolgreiches Integrationsmanagement

Beide vorgestellte Studien stellen heraus, dass Integration bereits vor den Zuwanderungsbewegungen 2015 ein Thema für Kommunen war und Integrationsstrukturen bereits bestanden. Obwohl Vorgaben seitens des Bundes und der Länder dem kommunalen Integrationsmanagement einen äußeren Rahmen geben, zeigen die Studien wie groß der kommunale Einflussbereich sein kann und wie unterschiedlich Kommunen auf die Herausforderungen reagieren. Einflussfaktoren für ein erfolgreiches Integrationsmanagement sind neben dem persönlichen Engagement Einzelner und der Einfluss positiver lokaler Erzählungen über Integration auch der Ausbau interner und externer Kooperation und Koordination mit Akteuren in- und außerhalb der Kommune sowie auf höheren politischen Ebenen.  

Autorin: Melora Felsch, Transferagentur Niedersachsen

WEITERE INFORMATIONEN:

Am 19.11.2020 werden aktuelle Forschungsergebnisse des Projektes im Rahmen einer Online-Veranstaltung der Transferagentur Niedersachsen für die AG Kommunale Koordinierung für Neuzugewanderte / Bildung und Migration präsentiert. LINK?

> Blickpunkt Integration
> TRANSFERkompakt 03/2019: Partizipation in der Migrationsgesellschaft
> TRANSFERkompakt 05/2015: Migration als Herausforderung in der Bildung
> TRANSFERkompass Migration
> Themenposter Migration


Quellen: